期刊精粹 | ​国家规划视角下的俄罗斯住房政策效果分析【抢先版】

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在俄罗斯，所谓国家规划是指“战略规划性文件，包含一系列由任务、实施期限、执行者、资金紧密连接起来的计划措施以及国家政策工具，确保在履行关键国家职能的框架内，实现社会经济发展领域的国家政策优先事项和目标，并保障俄罗斯联邦的国家安全”。截至目前，俄罗斯共制定了涵盖五大支出方向“提高生活质量”“经济创新与现代化”“保障国家安全”“平衡地区发展”和“建设高效国家”的43个国家规划（图1）。国家住房规划属于第一大支出方向，即提高生活质量。

图1  俄罗斯现行国家规划体系

以住房规划为载体，以财政预算为支撑，加之日趋完善的评估指标，为俄罗斯住房制度改革和政策发展提供了广阔的空间。经过近30年的整合与发展，俄罗斯住房规划体系日臻完善，在《保障俄罗斯公民优惠舒适的住房和公用服务》的引领下，专项规划和住房项目各司其职，以实现联邦《住房法》规定的住房权利，提高公民的住房保障水平。从国际通用的衡量一国住房保障程度的指标——“房价收入比”来看，俄罗斯住房政策确实起到了显著的成效，2015年便已步入住房可支付性的最高等级，2017年更是进一步降至2.6年。

2018年5月7日，普京开启第四总统任期后，重新引入了“国家项目”的管理模式（图2），将居民住房保障与城市规划治理相结合，在满足公民最基本的生存需求后，着力提高其对居住环境的满意度。

图2  俄罗斯国家项目“住房与城市环境”

与俄罗斯相比，我国住房发展规划的编制起步较晚且不同步，指标选取和设置差异较大，使得住房规划体系和指标评估体系均不健全，实施力度和结果自然不尽如人意。俄罗斯住房规划是国家住房政策的直接体现，受联邦《住房法》的规范和监督，旨在确保公民住房权利的实现，即俄罗斯所谓的“住房保障”（жилищное обеспечение）。

一是赋予其明确的法定地位。俄罗斯现行公民住房权的法律保障体系是以《宪法》为指导，以《土地法》和《城市建设法》为基础，以《住房法》为核心的一系列联邦和地方政府立法的总和。《住房法》规定，各级政府应在其职权范围内保障公民住房权利的实现，同时还明确划分了中央和地方政府的职能和权限（图3）。

图3  俄罗斯联邦《住房法》

二是突出住房的保障功能。在俄罗斯，相比经济属性，住房的社会属性更为突出，这使得“住房保障”有着更为宽泛的含义，也是其不同于其他国家的典型特征。住房规划体系的构建是自上而下，《保障俄罗斯公民舒适优惠的住房和公用服务》是住房领域的总体规划。从受益群体来看，包括普通居民和政府负有保障义务的住房困难群体两个层次，从覆盖范围来看，包括住房建设、住房按揭和住房公用事业三个方面。

三是与预算制度改革挂钩。俄罗斯住房规划一般以中长期为主（5年及以上，分阶段执行），而预算拨款则以中期预算法（3年滚动预算）为基础，视执行情况通过年度预算修正案予以调整。中期预算法中规定了未来3年俄联邦政府预算支出的规模和方向，在其框架内，进一步确定住房规划的拨款额度。

四是强化结果导向。与联邦预算挂钩使俄罗斯住房规划的执行具有明确的结果导向，不仅能够保障住房规划的资金投入，同时也使得规划设计更能反映公民的实际需求。 

作者：丁超，经济学博士、政治学博士后，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所助理研究员

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编辑、排版：张祎娴

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